Multilateralismo: origen, crisis y desafíos (2023)

Ricardo Arredondo[1]

1. Introducción

El multilateralismo nació de la creciente interrelación entre los Estados y la necesidad de administrar de manera conjunta una serie de intereses comunes. Ello produjo el surgimiento de distintas formas de colaboración y cooperación que, en una primera etapa, se condujeron a través de conferencias o congresos internacionales y que posteriormente se tradujeron en la creación de estructuras permanentes (comisiones internacionales, uniones administrativas, etc.). Sin embargo, fue con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial cuando las organizaciones internacionales se transformaron en una parte integral de las relaciones internacionales y, de ser actores periféricos, pasaron a ocupar un rol central en la política internacional (Chimni, 2017, p. 113).

El multilateralismo puede ser percibido como un instrumento de los poderosos para implementar un sistema que les permita mantener o aumentar sus posiciones de poder o como un refugio de países de menor gravitación en el sistema internacional que buscan preservar sus espacios frente a los poderosos.

2020 fue un año que nos presentó una paradoja. Mientras se conmemoraba el 75º aniversario de la creación de las Naciones Unidas, la pandemia del coronavirus ponía en evidencia la crisis del sistema multilateral creado con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, una situación que no fue causada por esta pandemia, pero que esta contribuyó a exacerbar. La gobernanza mundial está en crisis justo cuando más la necesitamos.

Sacudidas por una pandemia y crisis financieras, divididas por la creciente multipolaridad y rechazadas por nacionalistas y populistas, las instituciones globales enfrentan amenazas inmediatas incluso cuando se avecinan desafíos a largo plazo sin precedentes, como el cambio climático, el hambre, la pobreza y las migraciones, entre otros. Hasta ahora, la gobernanza global ha mostrado capacidad de adaptación y cambio. Sin embargo, la pregunta principal que surge inevitablemente es: ¿cómo las tensiones actuales y las transformaciones en el sistema internacional darán forma a ese orden hacia el futuro?

Este capítulo analiza el fenómeno del multilateralismo desde sus orígenes hasta la actualidad, examinando su conceptualización y tipos, el sistema de Naciones Unidas y el rol de otros actores relevantes en el sistema multilateral. Asimismo, se abordan los desafíos al multilateralismo, su crisis y perspectivas actuales. Finalmente, se realizan algunas reflexiones finales, de carácter provisional, tomando en consideración el cambio de signo en la administración de los Estados Unidos, lo que probablemente refleje ciertos cambios respecto del sistema multilateral.

2. Origen y evolución del multilateralismo

El multilateralismo es un fenómeno relativamente nuevo en el derecho internacional (Claude Jr., 1971, p. 41). Al menos hasta la Primera Guerra Mundial, los tratados eran de carácter bilateral o, cuando se celebraban entre más de dos Estados, creaban redes de relaciones bilaterales.

El Congreso de Viena de 1815 se considera comúnmente el primer tratado multilateral en la historia del derecho internacional (Nollkaemper, 2011). Favorecido por el zar Alejandro i, su objetivo era establecer una alianza de las potencias victoriosas comprometidas a conducir la diplomacia de acuerdo con normas éticas, que se reuniría en congresos convocados a intervalos regulares (la “Santa Alianza”). Entre 1818 y 1822, se celebraron cuatro congresos, pero se abandonó la idea de los congresos regulares y se celebraron reuniones cuando la ocasión lo requería (Mangone, 1954, pp. 40-48).

En una primera fase, las organizaciones internacionales encontraron su génesis en las conferencias diplomáticas y congresos europeos del siglo xix, cuyo objetivo era establecer modos de colaboración efectivos a diferentes cuestiones de interés común para los Estados. Sin embargo, este sistema de conferencias ad hoc adolecía de numerosas desventajas, entre las que pueden señalarse que cada conferencia debía ser convocada a iniciativa de uno de los miembros cuando surgía un nuevo problema y que las reuniones no eran foros de debate, sino encuentros donde cada delegación se limitaba a exponer su punto de vista (Sands y Klein, 2001, p. 3).

Posteriormente, la necesidad de administrar recursos de interés común (cursos de agua internacionales, comunicaciones telegráficas y postales, la protección de la propiedad intelectual e industrial, etc.) propició la creación de estructuras permanentes. Su aparición formal se produjo en la segunda mitad del siglo xix y se caracterizó por una relación colaborativa-cooperativa, en principio de naturaleza privada (las denominadas “uniones internacionales privadas”, unas 400 entidades que surgieron entre 1840 y 1914, v. g. el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Asociación de Derecho Internacional, la Unión Interparlamentaria, etc.), y que gradualmente fueron dando paso a organizaciones de carácter interestatal, las llamadas “uniones internacionales públicas”. Sus reuniones periódicas y conferencias multilaterales “aumentaron en frecuencia y volumen, y con el tiempo adquirieron sede y secretariado de carácter permanente y una agenda de trabajo proyectada hacia el mediano y largo plazo”, y estuvieron signadas por la cooperación entre servicios públicos estatales, así como por el respecto de la administración de recursos comunes compartidos, por ejemplo, a través de la navegación y la utilización de ríos (Barboza, 2017, pp. 11-12). Estas circunstancias dieron lugar a la primera generación de organizaciones internacionales, con un perfil técnico y caracterizadas por contar con una secretaría como única estructura permanente. Dentro de esta categoría, podemos enumerar las Comisiones Fluviales de los ríos Rin (1836) y Danubio (1856), a las que les siguieron las Uniones Administrativas dedicadas a la gestión de cuestiones relativas a las comunicaciones telegráficas (1865), al tráfico postal (1874), a los pesos y medidas (1875), a la propiedad intelectual (1883), entre otras cuestiones.

Una contribución sustancial al desarrollo del multilateralismo provino de América Latina a través del impulso propiciado por el panamericanismo, que hizo que las normas surgidas en la región complementaran los principios y normas europeas, lo que generó una influencia recíproca entre los procesos de cooperación internacional entre ambos continentes en aquel entonces. El sistema panamericano tiene sus orígenes en el Congreso de Panamá (1826), aunque, debido a los numerosos conflictos en la región, las reuniones panamericanas entraron en un interregno hasta que, en 1888, el presidente de los Estados Unidos convocó a una Primera Conferencia Internacional en Washington, que se celebró en 1889-1890 y concluyó con la creación de la Unión Internacional de las Repúblicas Americanas, o más simplemente la Unión Panamericana (up). Desde esa primera conferencia hasta 1948, se realizaron ocho conferencias panamericanas, a las que se suman otras cuatro conferencias extraordinarias. Como resultado de la Conferencia de Chapultepec (1945), se solicitó a la up que redactara un acuerdo que fortaleciera el sistema interamericano, lo que condujo a la adopción del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro (tiar) (1947), y se creó la oea en la Conferencia de Bogotá en 1948 (García-Corrochano Moyano, 2010).

La Unión Panamericana, como forma institucionalizada de cooperación interestatal, contribuyó de manera decisiva al proceso de conformación de las organizaciones internacionales contemporáneas. Como señala Díaz Galán, el fenómeno del panamericanismo, por una parte, representó un movimiento que goza de rasgos específicos y que realizó contribuciones particulares en las relaciones entre los Estados, y, por otra, recogió algunas características que irían definiendo, con el tiempo, la sociedad internacional contemporánea. De esta manera, el aporte que realizó el continente americano a las relaciones internacionales fue sustancial por la práctica de conferencias internacionales que se desarrolló en la región, por la creación de una organización internacional regional y, por último, por la proclamación de muchos principios que conforman el derecho internacional contemporáneo (Díaz Galán, 2018).

Al finalizar la Primera Guerra Mundial, a través del Tratado de Versalles de 1919, se estableció la Sociedad o Liga de Naciones (sdn), primer intento real de institucionalización de las relaciones internacionales (Kennedy, 1987, p. 850). Producto del plan de “Catorce puntos” del presidente estadounidense Woodrow Wilson, la Sociedad de Naciones fue la primera organización internacional de fines generales, establecida con el propósito de mantener la paz y con una estructura permanente, compuesta por una asamblea, un consejo reducido y el secretariado. La creación de la Corte Permanente de Justicia Internacional (pcij), en 1921, representó una evolución significativa para el multilateralismo, ya que fue el primer tribunal permanente con jurisdicción general. Con su secuela de pequeños éxitos y grandes fracasos, la sdn marcó un importante hito en la evolución del multilateralismo.

Paralelamente a la sdn, surgió la Organización Internacional del Trabajo (oit), que aún pervive, otro punto de referencia obligado en la historia del multilateralismo, dado que presenta una estructura original ya que, a la par de los delegados de los gobiernos, participan representantes de los trabajadores y de los empresarios.

Entre los mayores fracasos de la sdnse encuentra el no haber tenido la capacidad para impedir que se desencadenara la Segunda Guerra Mundial. Ello podría haber implicado que los Estados abandonaran la vía de la cooperación multilateral institucionalizada (Díez de Velasco, 2014, p. 41). Sin embargo, lo que se produjo fue el movimiento contrario, dado que los Estados estaban persuadidos de la necesidad de profundizar los mecanismos multilaterales de cooperación, en el entendimiento de que los problemas mundiales no podían ser resueltos de manera individual, ni aun por parte de los Estados más poderosos. La existencia de intereses colectivos y desafíos globales y la necesidad de dar respuestas multilaterales propulsaron la creación de una nueva organización internacional mejor estructurada y más eficaz: Naciones Unidas, de la que nos ocuparemos más adelante.

Después de 1945, bajo el impulso de los Estados Unidos, hubo una proliferación de acuerdos multilaterales. Estos incluyeron la onu, las instituciones de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional o fmi y el Banco Mundial), el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt, antecesor de la omc), y el Programa Europeo de Recuperación (erp). Conocido popularmente como el Plan Marshall, el erp fue ampliamente visto como un primer paso hacia la integración europea. Por otra parte, también se produjo una proliferación de organizaciones regionales y subregionales, como la oea, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (otan), el Pacto de Varsovia, etc.

El funcionamiento efectivo del multilateralismo se vio sensiblemente afectado durante el período de la Guerra Fría (1945-1989) debido a la rivalidad de las superpotencias de la época: los Estados Unidos y la Unión Soviética. El final de la Guerra Fría trajo consigo una revitalización del multilateralismo y la esperanza de que se estableciera un nuevo orden mundial, cuyos ejes centrales serían la democracia, los derechos humanos y el capitalismo. El ataque terrorista del 11 de septiembre puso fin a esa ilusión y generó una etapa de unilateralismo por parte de los Estados Unidos que se prolongó hasta la llegada de Obama al poder (2008). La administración Obama procuró, con luces y sombras, retomar un enfoque multilateral en su política exterior, que finalizó con la asunción de Donald Trump (2016). La elección posterior de Joseph Biden (2020) ha generado expectativas en torno a un retorno de los Estados Unidos a un orden multilateral basado en normas (Gowan, 2021), que ya se ha traducido en medidas relevantes, como el regreso al Acuerdo de París de Cambio Climático y la extensión del Tratado start, entre otras (Stiglitz, 2020), que serán analizadas más adelante.

3. Concepto y tipos de multilateralismo

El diccionario de la Real Academia Española no contiene una definición de “multilateralismo” como sustantivo, aunque incluye el adjetivo “multilateral”, del cual señala que se trata de algo “perteneciente o relativo a varios lados, partes o aspectos” o “que concierne a varios estados o afecta a las relaciones entre ellos”. La expresión proviene de las palabras latinas multus, ‘muchos’, y latus, ‘partes’ o ‘lados’.

El multilateralismo, definido de una manera sencilla, es una forma de toma de decisiones en donde el consenso y la negociación entre las partes son esenciales. Hablamos de multilateralismo en la política exterior cuando los Estados coordinan sus políticas y actúan juntos como pares.

El multilateralismo y el unilateralismo representan modelos diferentes que ilustran el modo en que los Estados abordan las cuestiones internacionales. El multilateralismo describe un enfoque de política exterior que privilegia la cooperación con otros Estados y que se manifiesta, entre otras maneras, a través de la diplomacia, la negociación, la participación en organizaciones internacionales, conferencias y congresos internacionales y la celebración de tratados.

El multilateralismo también significa que los Estados procuran no perseguir sus propios intereses sin tener en cuenta a otros países. Hacen esto porque saben que, en última instancia, todos obtienen mayores beneficios si trabajan juntos y se ponen de acuerdo sobre las reglas. Esta cooperación se basa en ciertos principios y valores compartidos por todas las partes.

Una definición funcional y cuantitativa señala que el multilateralismo consiste en “la práctica de coordinar políticas nacionales en grupos de tres o más Estados, a través de mecanismos ad hoc o por medio de instituciones” (Keohane, 1990, p. 731). “Desde esta perspectiva, el multilateralismo se diferencia del bilateralismo o del unilateralismo fundamentalmente por el número de Estados implicados” (Barbé Izuel, 2009, p. 34).

Keohane limita el multilateralismo a arreglos entre Estados, que se reúnen en instituciones multilaterales. Las instituciones, a su vez, pueden ser definidas como un conjunto de reglas persistentes y conectadas, formales e informales, que determinan la conducta, restringen actividades y dan forma a las expectativas de los Estados (Keohane, 1990, p. 732). El multilateralismo se institucionaliza cuando surgen reglas permanentes. Ello hace que las instituciones se distingan de otras formas de multilateralismo, como las reuniones ad hoc y los arreglos a corto plazo para resolver problemas particulares.

A esta caracterización se contrapone una visión cualitativa del multilateralismo que afirma que el multilateralismo es

una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más Estados en base a principios generalizados de conducta, esto es, principios que especifican la conducta adecuada para cada tipo de acción, sin tomar en consideración los intereses particulares de las partes o las exigencias estratégicas que puedan presentarse en cada caso concreto (Ruggie, 1992, p. 571).

Para este enfoque el multilateralismo representa una forma institucional genérica, que no debe ser confundida con las organizaciones multilaterales formales, y que se encuentra presente en aquellos acuerdos institucionales que “definen y estabilizan los derechos de propiedad del Estado, administran problemas de coordinación y resuelven problemas de colaboración” (Ruggie, 1992, p. 567).

Ruggie sostiene que el multilateralismo fue construido sobre principios que lo distinguieron de otras formas de relacionamiento, como el bilateralismo y el imperialismo (Remiro Brotóns, 1999). Como principio organizador, la institución del multilateralismo se distingue de otras formas por tres características: principios de conducta generalizados, indivisibilidad y reciprocidad difusa (Caporaso, 1992, pp. 601-602).

Los principios de conducta generalizados implican que, cuando tres o más Estados participan en la cooperación multilateral, sus relaciones se basan en principios que especifican una conducta apropiada para un tipo de acciones, sin tener en cuenta los intereses particulares de las partes o las exigencias estratégicas que puedan existir en un asunto específico (Ruggie, 1992, p. 571). Los principios generalizados de conducta suelen adoptar la forma de normas generales, si no universales, de relacionarse con otros Estados, en lugar de diferenciar las relaciones caso por caso sobre la base de preferencias individuales, exigencias situacionales o fundamentos particularistas a priori (Caporaso, 1992, p. 602).

La indivisibilidad se puede considerar como el ámbito (tanto geográfico como funcional) sobre el que se distribuyen los costos y beneficios, dada una acción iniciada en las unidades componentes o entre ellas. Por ejemplo, en un sistema de seguridad colectiva, la paz generalmente se considera como un valor indivisible.

La reciprocidad difusa implica una visión a largo plazo, enfatizando que los actores esperan beneficiarse a largo plazo y en muchos temas, en lugar de esperar reciprocidad en cada ocasión y en cada una de las cuestiones. Esto significa que, cuando los problemas requieren coordinación, los gobiernos estarán dispuestos a asumir pérdidas ocasionales, siempre que haya perspectiva de obtener beneficios en el futuro.

El multilateralismo también puede ser considerado desde otro enfoque: se distingue entre el multilateralismo instrumental y el funcional. Dada la estructura del sistema internacional, los Estados conservan un alto grado de autonomía para decidir cuándo actuar multilateralmente y pueden escoger el multilateralismo como una opción, entre otras, para la implementación de su política exterior. Los países de mayor gravitación en el plano internacional tienden a practicar un multilateralismo instrumental, en la medida en que juzgan que las instituciones internacionales y un orden internacional basado en normas deben servir a sus intereses permanentemente.

Los Estados poderosos se dedican a construir el orden internacional no para ser benevolentes e inclusivos, sino para excluir a actores y entidades particulares en la política mundial. Cuando perciben que ese orden deja de responder a sus intereses, las potencias tienden a concluir que ese orden debe ser modificado o abandonado (Lascurettes, 2020, p. 8). Un ejemplo de ello es la “diplomacia de la retirada”, adoptada por la administración Trump, que, al considerar que ciertos instrumentos multilaterales ya no servían a los intereses de Estados Unidos, decidió apartarse de ellos o utilizó los instrumentos previstos en esos acuerdos para paralizarlos o bloquearlos, v. g. no permitiendo el nombramiento de jueces para el órgano de apelación de la omc (Arredondo et al., 2019).

En contraste con quienes sostienen esta perspectiva “realista” del multilateralismo, que enfatiza los intereses estatales en conflicto, muchos observadores creen que la cooperación multilateral genera paz y prosperidad y ven el multilateralismo en términos funcionales. Los países de menor gravitación en el sistema internacional es más probable que participen en un multilateralismo funcional dado que sus atributos de poder no les permiten tomar decisiones de la misma manera que lo haría una potencia. A través del multilateralismo, las potencias pequeñas y medianas pueden restringir a las naciones más poderosas y ganar influencia adicional (De Wijk, Thompson y Chavannes, 2020, p. 18). Hay quienes denominan a esta última opción “multilateralismo normativo”, ya que la actividad multilateral no es solo una opción política, sino el resultado de una preferencia normativa por el multilateralismo (Caporaso, 1993, p. 55). Los acuerdos alcanzados son el resultado de interacciones racionales y deliberadas entre Estados para resolver problemas de cooperación específicos (Koremenos, Lipson y Snidal, 2001, p. 781).

En ocasiones, como en el caso de la política exterior de la ue, resulta difícil distinguir si la preferencia por el multilateralismo está motivada por una preferencia normativa o si, por el contrario, utiliza el multilateralismo como un instrumento que se aplica en cada caso y según las circunstancias para la defensa de sus intereses materiales concretos (Montobbio, 2013).

En cuanto a los modos en que puede desarrollarse la cooperación multilateral, es posible distinguir, en primer lugar, el modelo más conocido y utilizado de todos, que es el intergubernamental, en el que los Estados preservan su propia soberanía y cooperan con otros Estados para gestionar intereses colectivos a través de instituciones tales como las Naciones Unidas, la oea, el Mercosur, etc. Un modelo alternativo es el supranacional, en el que los Estados delegan ciertas competencias en una institución internacional, como es el caso de la Unión Europea (ue). En este modelo, los miembros renuncian a parte de su soberanía a cambio de beneficios adicionales y mayor estabilidad (Etzioni, 2018, p. 30). En ambos modelos la administración de los intereses colectivos se articula alrededor de un instrumento constitutivo (generalmente un tratado, más allá de la denominación que se le dé: “Carta”, “pacto”, “acuerdo”, etc.) por el que los Estados establecen una organización internacional formal y la dotan de órganos (asamblea, consejo, tribunales, etc.) para cumplir sus fines.

En los últimos años, se ha podido observar un crecimiento exponencial de un multilateralismo informal. El sistema de gobernanza global ha ido cambiando de manera notable debido a la aparición de nuevos actores y nuevos tipos de acuerdos de gobernanza, que han desempeñado un papel sustancial en un número creciente de áreas (véase punto 5, infra).

4. El sistema de Naciones Unidas: surgimiento y evolución

El 26 de junio de 1945, al terminar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, se firmó la Carta de las Naciones Unidas en la Ópera de San Francisco. Sin embargo, el proceso que condujo a la adopción de este acuerdo comenzó casi cuatro años antes en una reunión de agosto de 1941 entre el presidente Roosevelt y el primer ministro Churchill, que concluyó con la firma de la llamada Carta del Atlántico. Allí se utilizó por primera vez la expresión “Naciones Unidas”.

Este puntapié inicial fue seguido, unos meses más tarde, por una reunión convocada por estos dos gobiernos en Washington d. c., donde 26 países, incluyendo la Unión Soviética y China, firmaron la Declaración de las Naciones Unidas el 1 de enero de 1942, reafirmando los principios de la Carta del Atlántico. En esta declaración se reiteraba la necesidad del establecer un sistema de seguridad general más amplio y permanente, abierto a todos los Estados, grandes y pequeños. Con estas premisas y con la evolución del conflicto cada vez más favorable a los Aliados, fue tomando cuerpo la convicción sobre la necesidad de crear una nueva organización de alcance general.

Al año siguiente se produjo un nuevo encuentro, esta vez en Moscú, y luego una conferencia en Teherán, donde Roosevelt desarrolló sus ideas para una nueva organización de las Naciones Unidas. Posteriormente, hubo reuniones en Bretton Woods, Dumbarton Oaks en octubre de 1944 y una cumbre final de superpotencias en Yalta, cuatro meses después, que marcó la división del mundo en esferas de influencia durante los siguientes 45 años.

Después de casi cuatro años de planificación y negociación, las grandes potencias finalmente estaban en condiciones de presentar sus propuestas y buscar la aprobación de la Carta de la organización que habían decidido que se llamaría Naciones Unidas.

La Carta de la onu instituyó esta nueva entidad para “servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes” (Art. 1.4), una armonización con críticas, errores y defectos. Las Naciones Unidas es la única organización internacional con vocación universal y competencia general, con capacidad para tratar cualquier tema más allá de la creación del sistema de seguridad colectiva, además de establecer la prevalencia de la Carta sobre cualquier tratado, tal como lo dispone su artículo 103.

Su objetivo radica en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, promover la cooperación entre los Estados y fomentar el desarrollo del derecho internacional (Barboza, 2017, pp. 19-20). El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales constituye el objetivo prioritario y esencial de la organización, ya que los demás propósitos se establecen armónicamente en función de aquel y solo podrían alcanzarse si se cumple el primero. Sin perjuicio de ello, la piedra angular del multilateralismo está consagrada en el artículo 1.3 de la Carta, que prevé que los Estados miembros de las Naciones Unidas apelarán a “la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario”.

El sistema de Naciones Unidas es el mecanismo más completo y ambicioso para la cooperación y coordinación global entre Estados soberanos en la historia de la humanidad. Los tres pilares esenciales de la misión de la onu son: la paz y la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo sostenible.

El primer pilar es garantizar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El mayor éxito de la onu a sus primeros 75 años, según el secretario general António Guterres, ha sido la prevención de otra gran guerra (Guterres, 2020). ElConsejo de Seguridad (csnu)ha tomado medidas para abordar algunas de las hostilidades más difíciles, en la mayoría de los casos, con éxito. Sin embargo, esto solo ha sido posible cuando los intereses nacionales de los cinco miembros permanentes (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia o P5) con poder de veto no se interpusieron en su camino. La capacidad del P5 para frustrar unilateralmente la acción colectiva de la organización representa una debilidad estructural significativa en el sistema de gobernanza global. Esto se ha vuelto más evidente en el contexto de la creciente multipolaridad y nacionalismo. Si bien la onu ha hecho mucho para promover la paz mundial, esta anomalía en el funcionamiento del Consejo de Seguridad se mantiene como un impedimento continuo (Özler, 2020, p. 449).

Podría decirse que uno de los mayores éxitos de la onu y su segundo pilar ha sido su capacidad para construir un marco institucional global, basado en el derecho internacional y el desarrollo progresivo de los derechos humanos. El efectivo cumplimiento de los derechos humanos continúa siendo una cuestión mayormente en manos de los Estados y el panorama presenta tanto luces como sombras, entre las que visiblemente se encuentra la presencia de Estados violadores de los derechos humanos en el Consejo de Derechos Humanos de la organización.

La promoción del desarrollo sostenible es otro de los pilares de la misión de la onu, junto con la promoción de la paz y la seguridad y el avance de los derechos humanos. Al igual que con estas otras dos áreas, la acción de la onu en este ámbito presenta tanto éxitos como fracasos.

Otras funciones sustanciales de la organización han sido el proceso de descolonización, a través del desarrollo del principio de libre determinación de los pueblos, la solución pacífica de las controversias y la promoción del desarme y la regulación de armamentos.

Aunque la Carta distingue nominalmente entre miembros originarios y admitidos de las Naciones Unidas, no establece diferencias en sus derechos. La práctica de la organización ha permitido asimismo que distintas entidades sean reconocidas como observadores (movimientos de liberación, organizaciones intergubernamentales y organismos especializados). En este grupo se sitúan la Santa Sede, la Unión Europea, el Comité Internacional de la Cruz Roja, el Banco Interamericano de Desarrollo, etc.

En lo que se refiere a la estructura orgánica, la mayoría de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas tienen:

1. un órgano de gobierno, compuesto por todos los Estados miembros y cuyas funciones son, entre otras, establecer las prioridades de la organización, fijar los presupuestos y revisar los programas. Ese órgano puede llamarse “asamblea”, “conferencia”, “consejo”, “junta ejecutiva”, etc.
2. un órgano ejecutivo, de carácter reducido, que supervisa las tareas de la organización entre sesiones del máximo órgano de gobierno, v. g. Conferencia de la oit y Consejo de Administración de la oit, y que tiene atribuciones específicas, v. g. el Consejo de Seguridad de la onu. Este órgano puede adoptar resoluciones, decisiones, recomendaciones, estándares, etc.
3. un órgano administrativo, encabezado por un secretario general, director ejecutivo, o director general, etc., y compuesto por expertos y personal que asesoran a los demás órganos y llevan a cabo el trabajo administrativo de la organización. A menudo, tienen departamentos técnicos relacionados con el trabajo sustantivo de la organización, como por ejemplo el Departamento de Asuntos Legales, los Tribunales Administrativos, etc.

La Carta establece una distinción entre órganos principales y subsidiarios (Art. 7). La onu posee seis órganos principales: la Asamblea General (agnu); el Consejo de Seguridad (csnu); la Corte Internacional de Justicia (cij); el Consejo Económico y Social (ecosoc); el Consejo de Administración Fiduciaria; y la Secretaría General (SecGen).

La agnu es el único órgano plenario, y posee una competencia general de discusión y de recomendación. Frente a ella, los tres consejos arriba citados tienen composición restringida y funciones específicas para la consecución de los propósitos de las Naciones Unidas. Para todos estos órganos, las resoluciones del csnu –adoptadas en aplicación del cap. vii de la Carta– y las decisiones de la Corte Internacional de Justicia poseen carácter jurídicamente vinculante.

Los órganos subsidiarios no se encuentran especificados en el texto de la Carta, y se han creado –por la agnu o el csnu– en la medida de su necesidad y respetando distintos formatos. Asimismo, existen organismos especializados que no son parte de la onu –como la Unión Postal Universal (upu) o la Unión Internacional de Telecomunicaciones (uit)– que tienen acuerdos con ella y son considerados parte de la “familia de onu”. Ellos no deben confundirse con distintas agencias de la Organización como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), ya que se trata de organismos creados por la agnu.

La Asamblea General está compuesta por todos los miembros de la organización –cada uno con un voto–, y adopta sus resoluciones por mayoría simple, aunque exige que asuntos importantes –como el establecimiento del presupuesto de la organización– alcancen una mayoría de dos tercios de miembros presentes y votantes. La Asamblea General tiene competencia para tratar cualquier asunto, excepto los que se encuentren especialmente previstos por la Carta para otro órgano, aunque en la práctica se ha reconocido una tendencia a ampliar la competencia de la asamblea, incluso en asuntos referidos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

El Consejo de Seguridad está conformado por quince miembros, cinco permanentes –el P5: Estados Unidos, Rusia, China, Reino Unido y Francia– y diez no permanentes –electos por un periodo de dos años sin reelección–. La principal diferencia entre ambas categorías de miembros radica en las disposiciones aplicables al voto de los miembros permanentes. El voto negativo de un miembro permanente en cuestiones de fondo es conocido como “veto” e impide la adopción de la resolución proyectada.

La Corte Internacional de Justicia es el principal órgano judicial de la organización y su Estatuto es parte integrante de la Carta, la que establece además que los miembros de la onu son ipso facto parte de aquel instrumento. Esto no significa que la Corte deba resolver necesariamente las controversias entre los miembros, ya que ellos pueden referirlas a otros tribunales. La Corte posee competencia tanto en materia contenciosa como consultiva.

La Secretaría General está integrada por el secretario general –máxima autoridad administrativa de la organización, designado por la agnu, previa recomendación del csnu– y el cuerpo de funcionarios necesarios para su funcionamiento. Las funciones de la SecGen no se limitan al ámbito administrativo, ya que realiza funciones políticas y diplomáticas, cada vez con mayor amplitud.

El Consejo Económico y Social aborda aquellos asuntos internacionales de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario y conexos a aquellos.

El Consejo de Administración Fiduciaria es el órgano al cual se confió la conducción del antiguo régimen de mandatos de la sdn, con el objeto de administrar territorios no autónomos y alcanzar la independencia.

Otras funciones sustanciales de la organización han sido el proceso de descolonización, a través del desarrollo del principio de libre determinación de los pueblos, la solución pacífica de las controversias y la promoción del desarme y la regulación de armamentos.

La organización arrastra consigo una serie de deficiencias estructurales endémicas, entre las que se encuentran su déficit democrático (v.g. el sistema de veto del csnu) y falta de inclusividad (ong y otros actores de la sociedad civil), la presencia de Estados violadores de derechos humanos en el Consejo de Derechos Humanos, la falta crónica de financiación, métodos de trabajo inoperantes y procesos ineficaces de toma de decisiones.

Desde 2017, la Secretaría General se encuentra trabajando en la reforma de la organización, principalmente en tres áreas: la política relativa a las actividades operacionales del sistema para el desarrollo, con miras a la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible; la reforma de la gestión, incluyendo la descentralización en la adopción de decisiones y la simplificación de políticas y procesos, a fin de mejorar la capacidad de las Naciones Unidas para ejecutar sus mandatos; y la reforma del pilar de la paz y la seguridad, que tiene por objeto hacer que la labor en materia de prevención de conflictos, mantenimiento de la paz y consolidación de la paz sea más integral, más coordinada y, en consecuencia, más eficaz.

5. Otras organizaciones internacionales y actores relevantes en el sistema multilateral

Las instituciones multilaterales proporcionan una plataforma única para que los países en desarrollo, aquellas organizaciones defensoras de problemáticas particulares y los actores no estatales tengan voz. Aunque las estructuras multilaterales rara vez ofrecen igualdad de condiciones, tienen mecanismos para que los Estados sin poder inserten sus puntos de vista (Miller, 2000, p. 20).

Las soluciones de gobernanza plurilaterales, regionales y minilaterales se han convertido en alternativas populares al estancamiento del sistema multilateral. Comenzando con acuerdos minilaterales o voluntarios de grupos pequeños de Estados, los compromisos acordados pueden proporcionar un camino hacia la consecución de normas globales. Un ejemplo que ilustra esta propuesta es la decisión de un grupo de cuarenta países de construir un sistema alternativo para la solución de controversias comerciales ante la parálisis del Órgano de Apelación (oa) de la Organización Mundial del Comercio (omc). Ante la decisión de Trump de obstaculizar el nombramiento de nuevos miembros del oa, y con el fin de superar este obstáculo al funcionamiento del sistema de solución de controversias de la omc, la Unión Europea, China, Canadá y otros, incluido un número importante de países de América Latina (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y Uruguay), alcanzaron un acuerdo para un procedimiento arbitral multipartito de apelación provisional (mpia por sus siglas en inglés), basado en las normas vigentes de la omc. La Alianza para el Multilateralismo, lanzada por Alemania y Francia, también cae dentro de esta lógica (Arredondo, 2020d, pp. 46-47).

Las alternativas de gobernanza regional están creciendo. En la gobernanza cibernética, aunque la onu no ha podido superar las amplias normas acordadas por el gge de la onu en 2015, un desarrollo interesante ha sido su recuperación por parte de la Organización de Estados Americanos (oea) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean). La oea y la asean estaban dispuestas a ir aún más lejos que el gge en términos de compromisos, aunque los expertos argumentan que las perspectivas de implementación efectiva siguen siendo inciertas, en gran parte debido a las brechas de capacidad en ambas organizaciones.

Las declaraciones no vinculantes pueden ser útiles para promover la expansión global de las normas. Existen Estados que recurren a este tipo de declaraciones como alternativa cuando las negociaciones multilaterales se estancan. Pero incluso las iniciativas de carácter no estatal pueden ser útiles para la gobernanza global al promover y ampliar el apoyo a determinados principios. La acción en estos niveles alternativos de gobernanza puede brindar oportunidades para promover los estándares globales cuando los procesos internacionales están estancados. Trabajar para promover normas a niveles subglobales (regional, nacional o local) puede ayudar a combatir el estancamiento o el retroceso de las políticas en el ámbito multilateral.

Los acuerdos subnacionales pueden ser un recurso para acercar la gobernanza global a las personas y un activo en la implementación de acuerdos globales. La gobernanza del cambio climático exhibe algunos de los singulares impactos que los organismos subnacionales pueden aportar a la gobernanza global moderna. Un ejemplo en este sentido es la iniciativa denominada Coalición Under2, impulsada por el exgobernador de California, Jerry Brown, que reúne a más de 220 gobiernos que representan a más de 1.300 millones de personas y al 43 % de la economía mundial. Esta coalición se gestó como respuesta a nivel subnacional para contrarrestar la salida de los Estados Unidos del Acuerdo de París sobre Cambio Climático en 2016. Sus miembros se comprometen a mantener los aumentos de temperatura global muy por debajo de los 2 °C con esfuerzos para alcanzar los 1,5 °C. Las provincias de Tucumán y Santa Fe son parte de esta coalición y han firmado el Memorándum de Entendimiento Under2. En Estados Unidos, algunos estados tienen suficiente autonomía respecto del gobierno nacional en materia medioambiental, lo que les ha permitido adoptar sus propios programas para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo de este modo a mantener la disminución de las emisiones a nivel nacional. Asimismo, las principales ciudades de muchos países se han unido a la campaña global Cities for Climate Protection, donde los gobiernos municipales están tomando el liderazgo local. Dada su menor escala, los entes subnacionales tienen la capacidad de moverse más rápidamente. Suelen ser más ágiles y tienen mayor libertad para innovar.

En adición a las Naciones Unidas, el sistema multilateral se encuentra conformado por otros importantes actores. Entre ellos, se encuentran:

1. Los organismos especializados y las organizaciones internacionales universales con fines específicos. Aunque algunas de ellas poseen composición universal, esto no significa que posean una función general. Entre ellas debemos distinguir las que responden a fines generales y aquellas que presentan fines específicos. Ejemplos de este tipo de entidades son, entre otras, la Organización Mundial de la Salud (oms), la Organización Internacional del Trabajo (oit), la Organización Marítima Internacional (omi), la Organización Mundial de Comercio (omc), la Organización Mundial para la Propiedad Intelectual (ompi) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (fao), entre otras.
2. Las organizaciones regionales, focalizadas en actuar dentro de un ámbito geográfico restringido, como la oea, la Unión Africana, la asean, caricom, etc.; o en temas de agenda de interés común, como la cooperación en materia militar (otan), o la cooperación económico-comercial (Mercosur, etc.).
3. Las organizaciones de integración, que se caracterizan por una cesión de competencias soberanas hacia entes transnacionales, que en determinadas ocasiones disponen del poder legal de adoptar decisiones con efecto directo e inmediato en el territorio de los miembros (ue).
4. Los mecanismos informales, tanto a nivel estatal como no estatal: movimientos transnacionales de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales (ong), empresas multinacionales e incluso personas adineradas (Ted Turner Foundation, Bill & Melinda Gates Foundations, etc.) que influyen en las formas en que se formulan e implementan las políticas públicas internacionales. Durante las últimas décadas, estos nuevos actores y tipos de acuerdos de gobernanza informales han estado desempeñando roles cada vez más prominentes en un número cada vez mayor de áreas. Ello ha dado lugar al surgimiento de estos actores que están cambiando las percepciones y el comportamiento en campos tan diversos como la salud internacional (Global Alliance for Vaccines and Immunization, etc), la gestión ambiental (Global Environment Facility, Major Economies Forum, Clean Energy Ministerial, Carbon Sequestration Leadership Forum, etc.), la paz y la seguridad (Grupo de Proveedores Nucleares, psi, Acuerdo Wassenaar, E3, P5+1, etc.), los derechos humanos y la economía y el comercio internacional (G20, Financial Stability Board, bcbs, iosco, etc.). Las organizaciones intergubernamentales están bajo una presión constante de reforma y los nuevos arreglos interestatales híbridos y ad hoc abren vías para respuestas extrainstitucionales, foros de toma de decisiones múltiples y elección de foros.

Los elementos que diferencian a las oi informales de sus contrapartes formales son, en primer lugar, el nivel de institucionalización. Generalmente, las organizaciones formales tienen una estructura específica, v. g. secretaría, asamblea, consejo, etc., mientras que las informales carecen de ella. Las organizaciones informales a veces pueden tener secretarías, pero, por lo general, cuando las tienen, son muy pequeñas. La segunda diferencia ayuda a distinguir más claramente entre los dos: mientras que las organizaciones formales están constituidas por acuerdos internacionales legalmente vinculantes, los órganos informales están constituidos por instrumentos no vinculantes: Memorándum de Entendimiento (mou), un “acuerdo de caballeros”. Estos instrumentos evitan deliberadamente la creación de obligaciones jurídicamente vinculantes entre sus partes, lo que contrasta marcadamente con los tratados constitutivos de las oi formales (Roger, 2020, p. 6). Sin bien estos mecanismos informales han sido recibidos positivamente, también se han expresado preocupaciones legítimas sobre estos nuevos arreglos, en particular sobre su eficacia y responsabilidad, que no se pueden ignorar.

En un contexto de gobernanza global, privatización y proliferación de instituciones internacionales, estos actores no estatales gozan de poder y legitimidad para participar en el desarrollo e interpretación de normas y reglas, en la provisión de bienes públicos y en la formulación de los intereses públicos. Las iniciativas de la sociedad civil y organizaciones de base en algunos países y regiones tienen más poder que nunca, y, en muchas partes del mundo, los actores empresariales están liderando el cambio social y ambiental. El desarrollo científico y tecnológico está cada vez más impulsado por el sector privado, lo que requiere que los gobiernos se comprometan con empresas de propiedad privada para perseguir la seguridad nacional y los intereses económicos.

Se está produciendo un cambio hacia iniciativas de múltiples partes interesadas, pero abundan las preguntas sobre la estructura y el proceso. Los procesos de participación de las partes interesadas son ahora prolíficos en la gobernanza nacional y multinacional, pero quedan muchas preguntas centrales sobre a quién incluir, cuándo y dónde incorporar la inclusión en los procesos de políticas y cómo organizar estos esfuerzos con un equilibrio de flexibilidad y equidad.

Obviamente, un amplio proceso de consulta no solo mejora la transparencia de la toma de decisiones, sino que también ofrece a los gobiernos una herramienta para aprovechar las iniciativas en curso con el sector privado, ong u otros actores de la sociedad civil. En una era de presupuestos públicos escasos y de demandas apremiantes sobre las funciones del Estado, tanto la competencia como la colaboración pueden ser útiles.

Sin perjuicio de ello, no hay que perder de vista que, aun en un escenario internacional en el que se han multiplicado los actores no estatales, el poder de cambio transformacional a nivel global todavía está predominantemente en manos de los Estados. Los Estados siguen siendo el ancla del sistema internacional, todavía controlan las herramientas dominantes para diseñar y hacer cumplir los acuerdos internacionales, incluido el poder regulador, las autoridades judiciales, los incentivos económicos y las sanciones, y una variedad de otros instrumentos de política. En algunos temas de la agenda internacional, los Estados son muy celosos de su soberanía y defienden fuertemente su autonomía. Un claro ejemplo es la gobernanza de la inversión internacional, donde ha resultado imposible construir un enfoque multilateral y donde el régimen está dominado por tratados bilaterales de inversión.

La formación de coaliciones globales sigue estando impulsada en gran medida por la diplomacia tradicional de Estado a Estado. Es dentro de estos canales controlados por los gobiernos donde residen el poder de convocatoria, los instrumentos de política y la reserva necesarios para que las partes alcancen acuerdos de gobernanza global. El grueso del trabajo diario de la diplomacia multilateral permanece aún en manos de determinados Estados que, por su propio peso geopolítico y por contar con recursos materiales y humanos, continúan dominando aquellos procesos multilaterales intensivos en mano de obra. Si las soluciones de gobernanza a los problemas globales han de ser crecientes y duraderas, entonces el compromiso de los Estados continúa siendo esencial.

Los desequilibrios de poder existentes en diversas instituciones multilaterales aún dominan los órganos de gobernanza global, lo que consolida la frustración generalizada de que las soluciones globales sistémicas son fundamentalmente inequitativas. Los esfuerzos para remodelar el multilateralismo a través de una mayor inclusión no funcionarán a menos que aborden esta profunda desconfianza, especialmente entre las partes interesadas del sur global. La inclusión no se trata solo de atraer a actores no estatales, sino también de garantizar la participación diversa del Estado en las deliberaciones sobre gobernanza.

6. Los desafíos al multilateralismo y su crisis

Diseñado para fomentar la cooperación entre Estados, el sistema multilateral establecido después de la Segunda Guerra Mundial está conformado por una serie de regímenes interrelacionados que abarcan el desarrollo económico, la seguridad internacional, la salud global, los derechos humanos y las cuestiones ambientales, entre muchos otros asuntos. El multilateralismo evolucionó paralelamente y fue un componente clave del orden internacional liberal. Sin embargo, no puede negarse que, desde sus orígenes, “el multilateralismo ha consistido en una forma de validar o legitimar internacionalmente las políticas de ciertos países” (Zambrano Jauregui, 2013, p. 47).

Lograr la cooperación no resulta un objetivo fácilmente alcanzable en las relaciones internacionales. Tampoco se trata de un camino lineal, sino que los grados de cooperación y entendimiento varían dependiendo del momento histórico de que se trate. Las características del sistema internacional, que carece de un órgano legislativo centralizado que pueda dictar válidamente normas obligatorias para los sujetos de este ordenamiento, en el que tampoco existe un órgano juzgador obligatorio encargado de resolver las controversias que se susciten entre ellos, ni un órgano que centralice la aplicación coactiva de las normas (Arredondo, 2020b), hacen que la cooperación internacional a veces pueda alcanzarse y muchas otras no: la cooperación varía entre temas y con el tiempo. La reciprocidad de intereses, la incertidumbre del futuro y el número de jugadores ayudan a comprender el éxito y el fracaso de los intentos de cooperación en los diferentes sectores de que se trate (relaciones políticas, económicas, comerciales, de seguridad militar, etc.) (Axelrod y Keohane, 1985).

Durante gran parte de la segunda mitad del siglo xx y principios del xxi, Estados Unidos actuó como un hegemón que defendió el sistema multilateral y el universalismo occidental a través del poder blando y la intervención militar. No obstante, el sistema multilateral exhibió un entramado complejo, que combinaba aspiraciones universales como los derechos humanos con un sistema de rivalidad estratégica entre las principales potencias, incluidas las no democráticas y autoritarias, que se reveló de forma particularmente acuciante en diversos ámbitos, como, por ejemplo, el csnu.

El sistema multilateral arrastra consigo una serie de deficiencias estructurales endémicas, entre las que se encuentran su déficit democrático (v. g. el sistema de veto del csnu) y falta de inclusividad, la presencia de Estados violadores de derechos humanos en el Consejo de Derechos Humanos, la falta crónica de financiación y los procesos y métodos de trabajo ineficaces de toma de decisiones. Asimismo, el multilateralismo ha sido criticado tanto por la academia (Mearsheimer, 1994-1995. pp. 5-26, 37-47), como por aquellos Estados que no compartían un orden liberal basado en una combinación de globalización, democracia, libre comercio y multilateralismo (el denominado “tercer mundo” o “sur global” y los países que se encontraban detrás de la “cortina de hierro”).

Con el final de la Guerra Fría, el sistema multilateral cobró nuevo impulso a medida que el proceso de globalización se profundizó, los intercambios globales se aceleraron y se flexibilizó la participación de nuevos actores, incluidas las organizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas. Fue entonces cuando se acuñó por primera vez la noción de “gobernanza global”, reflejada en mecanismos como la Comisión de Gobernanza Global creada en 1992. Superada la etapa de confrontación entre las superpotencias, se revitalizaron las actividades de las Naciones Unidas, se superó la parálisis del csnu, se estableció la omc y se albergó la esperanza de un nuevo orden internacional. Sin embargo, el ataque del 11 de septiembre de 2001 a las Torres Gemelas y el Pentágono cerró ese proceso y trajo aparejado un “momento unipolar”, donde el hegemón (Estados Unidos) pareció olvidarse del sistema multilateral y recurrió a medidas unilateralistas y de carácter militar para imponer sus principios de política exterior. Ello produjo un estado de crisis o declive del multilateralismo, a la vez que se generaba una reacción contra el predominio estadounidense y una creciente ola de populismo y nacionalismo, que han erosionado profundamente los valores liberales que sustentan el sistema multilateral.

7. Perspectivas actuales

La pandemia del coronavirus ha venido a acelerar el proceso de fragmentación del orden internacional creado con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, que venía sufriendo ataques derivados tanto de factores externos (el reposicionamiento de China y su lucha por la primacía del poder mundial, el resurgimiento de Rusia luego de los años de ostracismo posteriores a finalización de la Guerra Fría y el fallido intento democratizador conocido como Primavera árabe, entre otros), como de internos o propios de ese orden, llamado “liberal” por algunos, entendidos estos como una afrenta a los valores liberales en el seno de Occidente, que se manifiesta en un proceso de auténtica implosión de este orden (pérdida de fe en los valores centrales del liberalismo, incluida la pérdida de fe en la democracia y sus valores) (Connaughton et al., 2020), ascenso del populismo tanto de derecha como de izquierda, la aparición de movimientos antidemocráticos inclusive al interior de la Unión Europea –v. g. Polonia, Hungría–, y el ascenso de corrientes populistas y tendencias nacionalistas como el Brexit (Tamir, 2020). Un elemento sustantivo entre ese conjunto de negatividades fue el asalto de Trump al derecho internacional y al sistema multilateral (Arredondo, 2020).

Durante la administración Trump, Estados Unidos abdicó su liderazgo global y rechazó la cooperación internacional, buscando en cambio acuerdos bilaterales o nuevos acuerdos multilaterales que reflejaran estrictamente sus intereses (Arredondo, 2020a). Trump dejó clara su posición durante un discurso nacionalista ante la agnu que constituyó un ataque directo al multilateralismo (White House, 2019). Ese discurso subrayó la tensión existente entre multilateralismo y las posiciones nacionalistas y unilaterales que se percibían, desde óptica estadounidense, como un juego de suma cero.

Como reacción a la política exterior estadounidense, Francia y Alemania impulsaron la conformación de una Alianza para el Multilateralismo, lanzada el 2 de abril de 2019 por sus ministros de Relaciones Exteriores. Se trata de una alianza informal de países convencidos de que la existencia de un orden multilateral, basado en el respeto del derecho internacional, es la única garantía fiable para la estabilidad internacional y la paz entre los Estados. Sus miembros consideran que los desafíos a los que se enfrenta la comunidad internacional solo pueden resolverse a través de la cooperación. Aspira a sumar aliados de buena voluntad con capacidad para expresarse y actuar. La iniciativa gira en torno a tres ambiciones:

1. compensar el insuficiente compromiso de algunos Estados con el multilateralismo y promover el respeto del derecho internacional;
2. reformar y modernizar las instituciones internacionales yendo en contra del statu quo; e
3. impulsar iniciativas ambiciosas, en especial en aquellas áreas donde la gobernanza global no existe o escasea.

Esta propuesta ya había sido anunciada por el ministro de Relaciones Exteriores germano, Heiko Maas, por primera vez en un discurso de julio de 2018 en Tokio, donde señaló que Japón y Alemania habían sido hasta ahora “tomadores de normas”, y manifestó que debían convertirse en “formadores o generadores de normas”. Los países que conforman esta alianza (Argentina, entre ellos) consideran que el orden multilateral “basado en reglas” está experimentando su crisis más grave desde 1945. Para contrarrestar esta tendencia, los Estados con ideas afines deben hacer una causa común y redoblar sus esfuerzos para promover el multilateralismo.

El propósito inmediato de su iniciativa es demostrar que una “mayoría silenciosa” de los Estados miembros de la onu sigue comprometida con el “multilateralismo y las Naciones Unidas”. Durante demasiado tiempo, la comunidad internacional ha permanecido en silencio, creyendo que los beneficios de la cooperación internacional eran evidentes. De ahora en adelante, “los Estados comprometidos con el multilateralismo deben darse a conocer y unir fuerzas y voces”. Los impulsores visualizan esta “red global de Estados con ideas afines” como una plataforma flexible para estimular la cooperación en temas que van desde el sistema multilateral de comercio a los derechos humanos, las armas nucleares, el cambio climático y el ciberespacio. De este modo, la alianza permitiría que coaliciones cambiantes se unieran en torno a intereses compartidos, “para lograr la máxima efectividad a través de geometría variable y membresía fluida” (Arredondo, 2019).

Sin embargo, como señala Stewart Patrick (Patrick, 2019), tres preguntas determinarán si finalmente tiene éxito. Primero, ¿procurarán estos países democráticos llenar el vacío de liderazgo dejado por los Estados Unidos, reafirmando su apoyo a un orden mundial abierto y basado en normas? En segundo lugar, ¿encontrará este grupo de democracias mayoritariamente occidentales suficientes puntos en común con la membresía más amplia de la onu en las normas multilaterales fundamentales de cooperación pacífica, incluidas las relacionadas con la soberanía y el uso de la fuerza? Finalmente, ¿facilitará la alianza la aparición de coaliciones flexibles que resuelvan problemas para enfrentar desafíos desde el cambio climático y el comercio hasta la ciberseguridad y el terrorismo transnacional?

El cambio de administración en los Estados Unidos, con la llegada del presidente Biden, ha marcado un cambio significativo en la política exterior de los Estados Unidos y, en particular, respecto al sistema multilateral, de manera consistente con la estrategia de política exterior anticipada durante la campaña cuando prometió “renovar el liderazgo estadounidense” y “enaltecer la diplomacia” (Biden, 2021). El mismo día en que Biden asumió el cargo, el 20 de enero de 2021, la administración depositó en las Naciones Unidas un nuevo instrumento de aceptación del Acuerdo de París sobre el cambio climático y detuvo la retirada de Estados Unidos de la Organización Mundial de la Salud (oms). Al día siguiente, anunció que participaría en el sistema de colaboración para un acceso equitativo mundial a las vacunas contra el COVID-19, conocido como covax. La administración Biden también anunció, entre otras medidas, que volvería a participar y buscaría ser elegido como miembro del Consejo de Derechos Humanos de la onu, y llegó a un acuerdo con Rusia para prorrogar por un período de cinco años el Nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (Nuevo start) (Eichensehr, 2021).

Otro giro positivo a comienzos de 2021 fue que se pudo alcanzar un consenso para la designación de la nueva directora general de la omc, Ngozi Okonjo-Iweala. La administración Trump se había opuesto a su designación, mientras que el equipo de Biden contribuyó a una salida del estancamiento en que se encontraba la organización. Estos desarrollos permitieron a la excanciller alemana Angela Merkel afirmar que las perspectivas del multilateralismo son mucho mejores ahora que hace dos años (Merkel, 2021).

En Europa, el multilateralismo se ve desafiado por las tendencias nacionalistas y proteccionistas dentro de la ue y una falta general de solidaridad entre sus Estados miembros. Estos problemas fueron particularmente agudos durante la crisis financiera de 2009 y la crisis de refugiados de 2015, y resurgieron nuevamente durante la pandemia del COVID-19 (De Wijk et al., 2020, p. 20).

Inevitablemente, las potencias emergentes desafían el orden existente. China ha adoptado una agenda internacional más ambiciosa, cuestionando la hegemonía estadounidense a la vez que promoviendo su propio enfoque del multilateralismo. De acuerdo con su visión instrumental del multilateralismo, China procura socavar a los Estados Unidos, votando en su contra en las organizaciones internacionales, mientras busca mejorar su poder blando a través del compromiso internacional, en forma de operaciones de mantenimiento de la paz, operaciones de evacuación, brindando asistencia económica y financiera a los países menos desarrollados y proporcionando ayuda humanitaria, como durante la pandemia del COVID-19 (la denominada “diplomacia del barbijo”). China está promoviendo un tipo de multilateralismo diseñado para asegurar que las relaciones internacionales se lleven a cabo de acuerdo con “características” de China (Tran, 2021). Ese multilateralismo, retóricamente, enfatiza un sistema internacional basado en normas, pero que a la vez incurre en violaciones sustanciales de esas mismas normas, v. g. ocupación de espacios en el mar del Sur de China, restricciones de las libertades y derechos en Hong Kong, confinamiento de la minoría Uigur, etc.

Tratándose de potencias medias o pequeñas, los países de América Latina se han mostrado favorables al multilateralismo, ya que el sistema favorece la generación de regímenes internacionales (normas, principios y prácticas) cuyo objetivo primordial es moderar la actuación unilateral de los Estados. Dada su naturaleza inherentemente democrática, el multilateralismo se convierte en un instrumento ideal para que Estados pequeños y medianos puedan “dialogar” con las potencias en el escenario internacional. Sin embargo, acechados por la rivalidad estratégica entre Estados Unidos y China, los países de la región se encuentran en una encrucijada frente a las presiones externas que los empujan a un alineamiento que no les resulta conveniente.

La República Argentina se ha pronunciado tradicionalmente a favor de un sistema internacional basado en normas, que inclusive se llegó a caracterizarse como una de las “constantes de la política exterior argentina” (Ferrari, 1981), sin dejar de reconocer la necesidad de reformular los instrumentos y reglas, a fin de construir un multilateralismo efectivo y un sistema internacional de comercio justo, abierto e inclusivo y favorecer el desarrollo sostenible. Consecuentemente, ha subrayado su compromiso histórico con el fortalecimiento de un orden multilateral basado en la igualdad soberana de todos los Estados y ha rechazado el ejercicio de poder unilateral incompatible con los principios y propósitos consagrados por la onu.

Diferentes gobiernos argentinos han puesto de manifiesto en diversas oportunidades que la globalización ha generado desigualdades e inequidades que afectan particularmente a los países en desarrollo. Sin embargo, han considerado que estas “podrían superarse potenciando el multilateralismo” (Actis et al., 2016, p. 191). Bajo esta percepción subyace la idea de que la globalización tiene efectos tanto positivos como negativos, ligados estos últimos a la expansión del modelo neoliberal producto del denominado Consenso de Washington de principios de los años 90. Por lo tanto, los gobiernos nacionales desde comienzos del siglo xxi buscaron obtener, a través del sistema multilateral, un mayor grado de autonomía en el proceso de toma de decisiones, dentro de las limitaciones impuestas por el orden internacional liberal. Esa política exterior sostiene la vigencia del derecho internacional y el respeto de los derechos humanos, sin alineamientos automáticos, con un perfil latinoamericanista, a la vez que reafirma el multilateralismo y la cooperación internacional como una herramienta no solo necesaria, sino indispensable para la solución de los desafíos globales que nos presenta el sistema internacional actual.

Por otra parte, la onu y sus múltiples agencias han ido perdiendo prestigio, criticadas por su falta de eficiencia, esclerosis institucional y luchas ideológicas internas. La omc no ha logrado concluir las negociaciones de la Agenda de Doha iniciadas en 2001 y su sistema de solución de controversias está paralizado. La compleja arquitectura de control de armas establecida al final de la Guerra Fría está amenazada por el desmantelamiento del acuerdo nuclear con Irán. Los esfuerzos multilaterales para abordar el cambio climático han logrado un progreso simbólico, en el mejor de los casos. La gobernanza de internet está perdiendo su aspiración inicial de una sociedad del conocimiento sin fronteras, ya que unas pocas empresas privadas están acumulando datos de manera exponencial y los Estados autoritarios la están utilizando indebidamente como una herramienta de vigilancia y represión (Eggel y Galvin, 2020).

8. Narrativas contrapuestas

Ante los desafíos que actualmente enfrenta el multilateralismo, se presentan dos opciones contrapuestas: una narrativa procura revivir y reforzar el sistema multilateral; y la otra presiona por una profunda reestructuración. El resultado final de este debate será crucial para determinar el futuro del orden multilateral. La polarización se deriva en buena medida de las tensiones que el sistema ha soportado y sigue sufriendo (Narlikar, 2021).

La primera narrativa, que aspira a la reactivación de las instituciones multilaterales existentes, arguye que la mayoría de los desafíos son globales y que incluso los Estados más poderosos no pueden resolver estas cuestiones por sí mismos. Contener las pandemias mundiales y mitigar el cambio climático son tareas que requieren cooperación internacional. Recordando la consabida expresión de un antiguo secretario general de las Naciones Unidas, que afirmaba que las Naciones Unidas son lo que los Estados miembros quieren que sea, para esta narrativa la explicación de la administración ineficaz de estos desafíos no radica en las instituciones multilaterales, sino en los Estados miembros. Si el multilateralismo ha de funcionar eficazmente contra potenciales abusos de poder, entonces es necesario fortalecer sus instituciones.

Los partidarios de esta posición abogan por un mayor y mejor financiamiento de las instituciones multilaterales, aunque muestran un cauto optimismo a la luz de la creciente influencia de Estados autoritarios. Sin embargo, continúan señalando que el desafío de la diplomacia multilateral consiste en apoyar la cooperación internacional, aun con rivales y adversarios sistémicos, ya que no existe una vía alternativa.

El relato alternativo propone una restructuración profunda del sistema multilateral. Al igual que la primera narrativa, reconoce la gravedad de los desafíos globales y admite la importancia de la acción colectiva para resolverlos. No obstante, en lugar de atribuir las fallas del multilateralismo a sus Estados miembros, considera que estas se deben a defectos del diseño y la arquitectura institucional de los organismos internacionales. Si bien esta posición, en principio, no es partidaria de renunciar al multilateralismo, sostiene que la diplomacia multilateral debe ser reformulada y sus instituciones, rediseñadas.

Sus partidarios afirman que el proceso de globalización neoliberal, alimentado por la omc y otras organizaciones internacionales y contemplado como una panacea para todos los problemas, ha fomentado cadenas de valor globales que carecen de confiabilidad. Los patrones de producción basados en altos niveles de integración económica han creado oportunidades de lucro, pero también han permitido la “interdependencia como arma” (Farrell y Newman, 2019). Adicionalmente, esta narrativa pone énfasis en el interés nacional y en valores y principios, lo que la hace muy diferente de la primera. Insta a la realización de alianzas y partenariados con entidades con ideas afines (partnerships of the like minded), basados en esos valores y principios comunes que vayan de la mano con los intereses nacionales. Consecuentemente, ello implica un enfoque de geometría variable, en el que la idea de desacoplamiento estratégico (gradual) está en ocasiones implícita y a veces explícita.

La primera narrativa ofrece como ventaja la estabilidad en tiempos de crisis. Su principal debilidad radica en su proclividad al mantenimiento del statu quo. El problema con la realización de reformas menores al sistema multilateral es que podría generar o aumentar el desencanto de un importante número de actores que consideran que sus intereses no están siendo debidamente atendidos por las instituciones multilaterales existentes. Estos grupos incluyen a Estados latinoamericanos y de otras regiones afligidos por el endeudamiento externo, a gobiernos que están preocupados por las amenazas a la seguridad que plantean los ciberataques, países del Indopacífico afectados por el ascenso de China, empresas multinacionales afectadas por repetidas violaciones a sus derechos de propiedad intelectual e individuos que han sufrido pérdidas personales incalculables de vidas y medios de subsistencia debido a la pandemia. No prestar la debida atención a estas cuestiones, entre otras, y continuar con los procedimientos habituales probablemente dañará aún más el sistema (Narlikar y Saran, 2021). Inyectar más dinero para fortalecer instituciones multilaterales que ya se enfrentan a una crisis tanto de legitimidad como de eficacia podría terminar produciendo una reacción aún mayor contra el multilateralismo.

Resulta interesante observar que, mientras que la vieja Europa se muestra favorable, en gran medida, hacia la primera narrativa de revivir y reforzar las instituciones multilaterales, las administraciones estadounidenses (tanto la anterior como la actual) parecen inclinarse por la opción de la reestructuración profunda. El denominado “sur global”, que incluye países de América Latina, ha estado argumentando, en algunos casos desde hace décadas, que el sistema multilateral necesita una revisión importante para volverse más inclusivo, más transparente, más responsable y más capaz de acomodar objetivos alternativos (por ejemplo, equilibrando la búsqueda de la liberalización del comercio con el objetivo de la seguridad alimentaria).

Paradójicamente, mientras que Estados Unidos procura cambiar ciertas normas, particularmente para permitir que las instituciones multilaterales se enfrenten mejor al ascenso de China, la propia China también está intentando reestructurar el orden regional y global. Aquellos en el norte global que apuntan a reestructurar el multilateralismo verían mejor considerados sus puntos de vista si invitaran a participar en esa conversación a actores estatales y no estatales con ideas afines en el sur global que también buscan el cambio. Si bien las prioridades de estos diversos actores no se alinearán perfectamente con las de los socios transatlánticos, existen muchas superposiciones y complementariedades potenciales en valores e intereses que podrían contribuir a una agenda compartida de reforma significativa (Narlikar, 2021).

9. Reflexiones finales

El orden internacional diseñado con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial tuvo entre sus efectos positivos frenar los conflictos armados entre las grandes potencias y generar objetivos humanitarios y de desarrollo avanzados. Sin embargo, tiene importantes déficits en términos de legitimidad, transparencia, rendición de cuentas y representación equitativa. Los beneficios de la cooperación mundial, especialmente en el ámbito económico, han estado lejos de estar distribuidos de manera equitativa.

Los desequilibrios que se construyeron en el diseño del sistema multilateral actual continúan frustrando a los Estados marginados. La gobernanza global aparece como un ejercicio diplomático distante, al servicio de los Estados y las élites globales, pero desconectado de las necesidades y prioridades de sus constituyentes más numerosos: los ciudadanos y las comunidades (Chatham House, 2021).

La pandemia del coronavirus ha servido como catalizador de divisiones que han estado minando el orden internacional durante años y las ha profundizado. Las instituciones multinacionales como las Naciones Unidas se mostraron ineficaces tanto frente a los movimientos nacionalistas y refractarios de Estados que cerraron sus fronteras y perseguían suministros médicos con creciente desesperación, como para organizar una respuesta global a una crisis planetaria. El G7 y el G20 no lograron idear planes viables, mientras que la oms se convirtió en un campo de batalla entre las visiones radicalmente opuestas de Washington y Beijing.

Si bien la crisis generó múltiples llamados a la solidaridad global, aún resta por ver si el sistema multilateral actual puede responder de manera efectiva. Si esa repuesta depende de la actitud de los Estados, lo probable es que algunos utilicen la crisis para socavar aún más el multilateralismo, como ya lo están haciendo, mientras que otros procurarán una solución multilateral y cooperativa. Es de esperar que las instituciones multilaterales sean una parte importante de esta conversación y en el fututo respondan de una manera rápida y efectiva, como no lo han hecho hasta ahora.

Las Naciones Unidas todavía continúan empantanadas con las rivalidades en el Consejo de Seguridad, los desacuerdos y su capacidad relativa para solucionar problemas. Como señala Acharya, la pérdida del poder duro y blando de Estados Unidos acentuará la transición hacia un orden posestadounidense, que él denomina multiplex, con una gobernanza mundial orientada a los problemas por parte de múltiples actores. Un orden internacional administrado por “clubes globales” que reemplacen ese orden gobernado por un hegemón (Acharya, 2017).

La escala de los desafíos globales actuales exige una acción colaborativa y coordinada. A pesar de ello, la profundización de la competencia geopolítica amenaza el multilateralismo, mientras que la creciente desigualdad y las tensiones sociales continúan socavando la confianza pública en la capacidad de las instituciones internacionales para cumplir. A este entorno desafiante, se le agrega la complejidad y el ritmo de muchos desafíos globales, como la crisis climática y la proliferación de nuevas tecnologías, problemas que los gobiernos no pueden abordar de manera efectiva por sí solos.

Ello torna necesario un multilateralismo más inclusivo. La pandemia de COVID-19 ha ilustrado la urgente necesidad de un cambio en las estructuras y los mecanismos de cooperación. Una mayor inclusión debe ser un ingrediente central y debe ir más allá del simbolismo: la inclusión significativa de una gama más amplia de actores y la participación más equitativa de los Estados son fundamentales para el progreso sobre cuestiones globales complejas e interconectadas. La transformación de los organismos multilaterales y de las estructuras de gobernanza internacional en agentes efectivos de cambio para las relaciones internacionales contemporáneas es una necesidad desde hace mucho tiempo (Chatham House, 2021). Si bien la inclusividad por sí sola no responderá a cuestiones complejas en torno a la eficacia y la legitimidad de la gobernanza global, y, a la vez, plantea muchos desafíos en su ejecución, es un ingrediente para el desarrollo de acuerdos de gobernanza global que puedan obtener un amplio apoyo y ofrecer soluciones a los desafíos actuales.

La creación de mecanismos de capacitación y formación es un medio eficaz para fomentar una gobernanza global más inclusiva. El poder y los recursos aún definen en gran medida quién establece las reglas globales en un sector determinado. Como vimos, esto es así no solo para los Estados, sino también para la sociedad civil y el sector privado, donde los actores de mayor peso o relevancia o aquellos con recursos suficientes pueden acceder e impactar las conversaciones sobre la gobernanza global. De este modo, la capacitación y formación ofrecen un camino práctico para promover la inclusión y crear un grupo más amplio de agentes de cambio, proveedores de soluciones a los desafíos globales.

Hoy, quizás como nunca en los últimos 75 años, resulta necesario construir un marco superador de las antinomias existentes que permita generar las condiciones para un mundo más estable y más seguro. Con frecuencia, el secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres, realiza llamados a reformular y rediseñar la arquitectura de la gobernanza global para el mundo de hoy. Como lo expresó en su mensaje por el Día Internacional del Multilateralismo y la Diplomacia para la Paz:

Necesitamos un multilateralismo más interconectado y con una mayor coordinación entre las organizaciones regionales e internacionales, las instituciones financieras internacionales y las alianzas público-privadas.
Necesitamos un multilateralismo inclusivo, que se apoye en la sociedad civil, las empresas y las autoridades locales y regionales, entre otras, y que comparta el poder de forma más amplia y justa (Guterres, 2021).

En mi opinión, se requiere salir de un orden internacional “basado en normas” para entrar en un orden “basado en acuerdos” (Torres, 2020). Ese modelo podría no provenir directamente de las instituciones multilaterales existentes, sino de nuevas coaliciones de Estados, con membresías variables según el tipo de cuestión de que se trate, que busquen un nuevo sistema plurilateral pero segmentado para afrontar las debilidades del esquema actual. Un modelo híbrido que recoja elementos de las instituciones existentes y los redirija hacia nuevos esquemas de cooperación internacional (Arredondo, 2020c).

La ausencia de liderazgos claros, la falta de una respuesta eficaz y rápida de las instituciones multilaterales y la exigencia de encontrar soluciones a los nuevos problemas de modo de evitar su agudización y, eventualmente, el conflicto nos invitan a pensar en nuevos mecanismos superadores de los modelos existentes para dar una respuesta coordinada y multilateral a desafíos de naturaleza global como el cambio climático, las pandemias, los ciberataques, el hambre y la pobreza, por mencionar algunos.

Los complejos problemas del siglo xxi no pueden ser abordados por actores dispares en la arena mundial. Existe un fuerte imperativo moral y ético de actuar multilateralmente para responder a estos retos a la gobernanza global. En un mundo crecientemente interdependiente, el multilateralismo efectivo se presenta como como la única herramienta posible para hacer frente a los desafíos globales de la agenda internacional (Badie y Devin, 2007). Como observó Juan Rulfo hace muchos años, “nos salvamos juntos o nos hundimos separados” (Rulfo, 1996).

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